В статье «Родительское сопротивление необходимо!» № 204 газеты была грубо очерчена карта интересов, которые двигают современную семейную политику. Ведущими являются интересы двух рынков — рынка содержания детей и рынка сопровождения семьи. Интересы «отбирателей» и «сопроводителей».
Опека выступает как официальный регулятор первого рынка и в этом качестве объективно заинтересована как можно раньше начинать «работу с семьей». Для этого ей нужны функции, которые сегодня принадлежат правоохранительной системе в лице подразделений по делам несовершеннолетних МВД. То есть функции профилактики, причем в сильно расширенном смысле слова — теперь уже профилактики не противоправного, антиобщественного поведения, а профилактики «неблагополучия».
Становление «ювенальной юстиции» западного образца и состоит в сосредоточении всех функций по работе с детьми в руках службы, которая занимается частным устройством сирот, и подчинении ей в рамках «межведомственного взаимодействия» всех других структур общества, включая силовые — для обеспечения беспрепятственного доступа к детям.
Понимание этого — ключ к пониманию полемики, которая идет в обществе, в том числе на Парламентских слушаниях, о которых пойдет речь. На слушаниях не кричат, как на митинге, но это не значит, что разговор лишен внутреннего драматизма.
Объем спроса на чужих детей сейчас примерно 20 тысяч — столько потенциальных опекунов (их называют «усыновители», хотя это правда на 5 %) сидит возле Банка данных о сиротах и ждет, пока для них отберут ребеночка. При этом заботливые НКО рекламируют свои возможности удовлетворить конкретные пожелания («Например, они хотят взять голубоглазую белокурую девочку до трех лет», — пишет в «Известиях» член ОП РФ Ю. Зимова).
Но говоря об «интересах опеки», я имею в виду не столько интересы благодарных опекунов, сколько задаваемые этой службе стратегические системные ориентиры по развитию рынка замещающего родительства, которым она сама бывает вовсе не рада, но которые вынуждают ее в целом разворачиваться определенным образом.
При этом у опеки (как и у других служб, работающих с последствиями неблагополучия семей), нет рычагов влияния на причины неблагополучия, и они принуждаются к адресной, придирчивой работе с семьями страхом ответственности — фактически, ответственности за провалы совсем других служб. «Если что-то случится в семье, меня накажут», — рассуждает служащий, и у него на слуху примеры, когда наказали, хотя по закону он ни при чем... Эта «системная ошибка» приводит к «выгоранию», к сильной текучке кадров в опеке и эксцессам беззакония — даже в случае если опека не «подсаживается» на вкус благодарности от опекунов. «Службы сопровождения иногда лишь номинально стараются выполнять свою задачу, а со стороны замещающих родителей отсутствует мотивация по получению помощи специалистов».
«Стратеги» на такое рассуждение, как и на замечания о большой доле «вторичного сиротства», отвечают, что дело не в ошибках Стратегии, не в бессмысленных и неисполнимых показателях, а в непрофессионализме работников. И требуют новых средств — на расширение штатов, на создание «профессиональных стандартов» (вместо выстраивания интересов), на проведение регулярных семинаров для накачки служащих, а также на всемерную заботу не о родных, а о «замещающих семьях». То есть ко всё новым бюджетным тратам, никак не связанным с укреплением обычных семей.
Трещащие бюджеты регионов сопротивляются. Выделяя деньги на привилегии «замещающим семьям», они не думали о сравнении с родными семьями, а рассчитывали сэкономить на детдомах. Но как признается Г. В. Семья, называющая себя автором текста «Национальной стратегии в интересах детей на 2012–2017 гг.», с учетом всех этих затрат расходы бюджетов не уменьшились. То есть «деинституционализация» (приватизация призрения сирот) не дала бюджетам того эффекта, которым оправдывалась.
Свежим свидетельством этого напряжения являются озвученные 17 ноября угрозы вице-премьера О. Голодец «вызывать губернаторов», отстающих в деле развития рынка содержания детей. Эта готовность «давить» на губернаторов на фоне не менее «стратегического» высказывания Д. Медведева 24 ноября о том, что «система подбора и подготовки приемных родителей, сопровождения замещающих семей нуждается в серьезной корректировке», подчеркивает растерянность правительства перед открывшимся взору стратегическим тупиком.
Все отмеченное — и атака «сопроводителей» на «полицейский закон», и отмазки «стратегов» вместе с их претензиями на бюджет, и даже несогласие с ними самой опеки — четко звучали на двух слушаниях — 17 марта и 27 октября. По поводу последних, бюджетных претензий ведущая Е. Б. Мизулина уже по ходу осенних слушаний поделилась впечатлением, «что мы сами себе создаем головную боль. Сначала мы вводим массу всякого контроля за семьей, за детьми вместо помощи, потом это возлагаем на органы опеки. Сначала они контролируют... потом — сироты, начинают работать с ними, потом они начинают работать с семьей, куда устроили ребенка-сироту...»
Непоредственная задача слушаний — обсуждение законопроекта об изменениях в Семейный кодекс «Временной рабочей группы по совершенствованию семейного законодательства». В этом году в центре внимания группы — вопросы пункта 1 «Плана реализации Нац. стратегии» — присвоение статуса «оставшийся без попечения», лишение (ограничение) родительских прав, немедленное отобрание ребенка. То есть самые «горячие» вопросы, в которых, разумеется, у родителей и «отбирателей» разные интересы, но каждый из которых обязан быть представлен в рабочей группе.
У родителей в этой группе есть один «свой человек» — опытный судья в почетной отставке, организатор сети поддержки активистов РВС, работающих с ювенальными случаями, член Общественной палаты РФ Л. Н. Виноградова. Конечно, один в поле не воин, но тем не менее к ней как к серьезному профессионалу прислушиваются, так что существенная часть подготовленного к весенним слушаниям законопроекта (обозначу его ВЗП — весенний законопроект) была основана на идеях Л. Н. Виноградовой о том, как остановить произвол при отобрании детей (предложения о статьях 77, 121–123 Кодекса).
Но другая часть законопроекта (о статьях 69–74) писалась «сопроводителями». Она вводит идею назначения судом семье социального сопровождения, против которой я и выступил на осенних Слушаниях, так как это та самая идея, против которой мы в 2012 году собрали 260 000 подписей. В законопроекте она завернута в саму по себе не важную реформу порядка ограничения и лишения прав. Альтернативная идея РВС состоит в том, чтобы государство было обязано попытаться помочь семье еще до подачи иска в суд (старая забытая ведомственная норма). И она также нашла отражение в ВЗП.
Кроме законопроекта участникам весенних слушаний были розданы письменно изложенные мнения нескольких ведомств о вопросах повестки, специально для этого запрошенные Е. Б. Мизулиной. Их важно рассмотреть с учетом штатных интересов каждого ведомства. Поскольку главный нерв года — борьба опеки за полицейские функции, особенно интересна разница позиций Минобрнауки и МВД.
Минобрнауки выступает официальным выразителем «интереса опеки» (как замысла «стратегов» о ней). Так сложилось исторически — опека подчинялась (а во многих регионах и сейчас подчиняется) органам образования, поскольку с заботой о детях государство раньше связывало функцию образования, а не только содержания. Этому не мешает то, что в иных регионах уже принята более «прогрессивная» — с точки зрения строительства российского «Барневарна» — модель, отдав опеку под ведомство соцзащиты («идешь за защитой — попадаешь к опеке»).
Свои мнения по вопросу Слушаний МВД, Минтруда и Минюст направили в Минобрнауки, которое подготовило общий доклад. Первые два из них были розданы участникам Слушаний и отдельно. Министерство труда просто посчитало вопросы «достаточно урегулированными». А мнение МВД оказалось действительно интересным тем более, что — случайно ли? — в докладе Минобрнауки оно оказалось не выражено, хотя ссылка на него присутствовала.
Позиция МВД оказалась очень близкой к нашей позиции: все его предложения были изложены четко, без «воды» и очень существенны. Назову три из них.
1) МВД начинает с того же, что и нам видится самым важным — с определения статуса «оставшегося без попечения». Это ключевое звено в схеме перекачки детей из семей на рынок «семейного устройства», через которое опека сама себе дает право это делать. МВД видит и проблему, и решение точно как мы.
2) МВД точно замечает, что выявлением оставшихся без попечения занимается как раз не опека, а другие службы и «непосредственно органами опеки и попечительства осуществляется работа по документированию уже выявленного факта отсутствия попечения ребенка».
Если только эти два замечания корректно отразить в законе (что и было достигнуто в ВЗП), то опека потеряет право идти в семью по доносу соседа, чтобы искать там, к чему придраться.
3) МВД высказывается против обязательности иска о лишении (ограничении) прав после немедленного отобрания ребенка: «данный подход противоречит реализации основополагающего права каждого ребенка жить и воспитываться в семье». Эта обязательность ликвидируется и в предложениях Л. Н. Виноградовой.
Главным содержанием предложений Минобрнауки стал «порядок участия суда при принятии специалистами органов опеки и попечительства решения об отобрании ребенка» (sic!). Это совсем другая идея «участия суда» по сравнению с идеей Л. Н. Виноградовой. И даже, в каком-то смысле, неправовая — невозможно утверждать судом отобрание ребенка вне вопроса о лишении (ограничении) родительских прав, — а иначе что такое родительские права?
Если бы вопрос об отобрании и роли суда был узаконен в весеннем варианте, это стало бы нашим серьезным успехом. Однако, нет уверенности, что это будет так. За лето законопроект изменился, поскольку согласия по поводу этих изменений во Временной рабочей группе не было, осенняя версия не выносилась на Слушания. Озвучивались только отдельные идеи, но по ним видно, что на текст статьи 77 повлияли идеи Минобрнауки. Но ведь они с заложенными весной идеями не совместимы!
В чем разница между ходатайством об отобрании ребенка до суда в проекте Виноградовой и идеей «участия суда в решении опеки» Минобрнауки? Прежде всего замечу, что участие суда в обоих вариантах не ухудшает дело по сравнению с существующим положением. Наивно думать, что сейчас «немедленно отобранного» без суда ребенка родителям легко забрать до суда, особенно если опека уже подала иск. Последствия «немедленного отобрания» в действующем Кодексе не прописаны, за исключением обязанности опеки подать в суд. Этим пробелом опека охотно пользуется, и ссылка на родительское право забрать ребенка до суда на практике не работает.
Но идея Минобрнауки этот пробел не закрывает. Она вводит контроль только за законностью немедленного отобрания. То есть если в тот момент была непосредственная угроза, то ребенок отбирается до суда о лишении прав. Даже если угроза уже ликвидирована. Получается, что родитель еще прав не лишен, а ребенка уже обязательно нужно отобрать, и суд ничего не может сделать, кроме как это утвердить.
В варианте Виноградовой (как это просило и МВД) опека вовсе не обязана подавать иск о лишении прав. Если угрозы больше нет, то можно просто вернуть ребенка домой. И только если иск подается, то в качестве «меры обеспечения иска» суд рассматривает вопрос о необходимости отобрания ребенка до суда. Такой вид ходатайства («обеспечение иска») не нов, он означает, что суд и сразу не обязан согласиться с необходимостью такой меры, и потом в любой момент до суда может пересмотреть решение по ходатайству одной из сторон.
Кроме того, версия Виноградовой предусматривает открытость заседания суда, обязательность адвоката на стороне родителей, а также обязанность отбирателя представлять доказательства законности повода и процедуры отобрания путем видеофиксации своих действий.
Есть и другие отличия между двумя проектами роли суда после немедленного отобрания, как есть и другие трудные вопросы статьи 77, которые нашли разрешение в ВЗП. О них стоит рассказать отдельно.
А сейчас предлагаю перейти к главной интриге — к схватке за право «работать с семьей» вместо полиции, в котором заинтересованы ювеналы обоих видов — как «отбиратели», так и «сопроводители».
«Это закон, который был написан в советское время, по сути, и отражает советскую систему работы», — О. Ю. Баталина, 17 марта.
1. Открыла эту тему О. Ю. Баталина (тогда еще — глава комитета ГД по труду, социальной политике и делам ветеранов).
О. Ю. Баталина — последовательный «сопроводитель». Она уже один раз обманула Государственную думу, заявив, что народ в 2012 году собирал подписи не против соцпатроната. Потом она продвигала ФЗ-442 «Об основах социального обслуживания граждан в РФ», в который был снова заложен патронат, теперь уже под названием «социальное сопровождение», потому что патронат президент уже пообещал не допустить.
О. Ю. Баталина начала свое выступления со ссылки на «Общую схему незаконных действий по реализации спроса на чужих детей», которую РВС распространило на Слушаниях. В схеме описывалась система уловок органов опеки в связке с Домом ребенка или СРЦ. Но Ольга Юрьевна умело оттолкнулась от названия документа для атаки на совсем другую мишень:
«Откуда начинаются проблемы? Они начинаются с того, что у нас МВД живет по абсолютно другой нормативной базе, являясь непосредственным участником процессов в семейной политике... Ведь это же подмена понятий, когда Министерство внутренних дел... которое не пропитано духом семейного законодательства и не основано на его постулатах, впрямую входя в систему взаимоотношений, осуществляя профилактику в том числе неблагополучия, вмешивается в нашу с вами сферу компетенции», — это я сильно сократил ее страстное умаление роли полиции. — Для нас крайне важен и другой закон. Может быть, вы напрямую не связываете его с семейным законодательством, но нормы этого закона влияют на то, что происходит сегодня с семьей и детьми. Это Федеральный закон № 120... Это сегодня по своему духу опять «полицейский» закон. Это закон, который был написан в советское время, по сути, и отражает советскую систему работы, систему надзорную, систему, в большей степени основанную на инструментах принуждения, а не стимулирования, не на партнерстве, не на диалоге, не на всем том, что является сегодня основой взаимоотношений человека и общества».
Слова содержат уже привычную «гуманистическую» прокладку, но речь Ольги Юрьевны логична и цельна, поэтому не может не дойти до конкретики, до главной подмены Стратегии. Речь заходит о новом законе, исправляющем дух ФЗ-120: «Это как раз закон о том, как и когда мы действуем, когда видим первые признаки семейного неблагополучия».
То есть — мы уже разбирали эту подмену в предыдущей статье — поводом для вмешательства в семью мыслится не антиобщественное («социально опасное») поведение, как в «советском» (на самом деле 1999 года) ФЗ-120, и не неправомерное действие (как предложила на осенних Слушаниях со ссылкой на раннесоветский опыт зав. кафедрой гражданского права ТверГУ О. Ю. Ильина), а просто неблагополучие! Даже только еще его «первые признаки».
2. О разработке этого законопроекта поведала И. И. Романова из Минобрнауки, зам. директора департамента государственной политики в сфере защиты прав детей: «Предусматривается ряд конструктивных и концептуальных изменений, в том числе в части сцепки его с законом о социальном обслуживании населения», а также для «определения основных понятий — это и «семья, находящаяся в социально опасном положении», и «индивидуальная профилактическая работа» и так далее».
С этим проектом мы знакомы, он фактически продвигает идею «Министерства детства» на базе комиссий по делам несовершеннолетних (КДН), расширяя их права по организации адресного вмешательства.
На эту идею сразу же возразила ведущая. Во-первых, Е. Б. Мизулина отметила, что «индивидуальная профилактическая работа» — это «вообще-то, ограничение вашей личной жизни. Потому что вам прикрепят человека, который будет ходить к вам в семью каждый день, смотреть, что у вас в шкафах, в холодильнике». А значит условия для такой работы сначала должны быть определены в Семейном кодексе.
Во-вторых, Е. Б. Мизулина сделала важные и справедливые системные замечания о функции и составе КДН: «Разве может даже квазисудебный орган принимать решение о наказании ребенка или родителей?» К тому же они формируются самой исполнительной властью — в их состав «входят те же, кто, собственно, составляет протокол об административном правонарушении или выявляет таких детей. Органы опеки и попечительства, полицейские — обязательно в составе этой комиссии... Фактически это такой очень «мутный» орган, а мы уже ему предоставляем многочисленные полномочия, в том числе в части той же самой индивидуальной профилактической работы».
3. За инициаторов вмешательства и сопровождения вместо простой помощи вступилась председатель правления «Фонда поддержки...» М. В. Гордеева. Она этому отдала всё свое время, заметив, что «социальное сопровождение семьи» теперь ведется межведомственно и очень успешно (привела даже цифры, хотя бессмысленные, потому что вне сравнения с чем-то менее успешным), но не хватает законодательных норм, чтобы вести «профилактическую работу своего рода» — работу с семьей еще до «ситуации признания нуждаемости». «Конечно, это не значит, что нельзя работать. Возможно применять, использовать другие нормы. Но все-таки...» — просила М. В. Гордеева, не раскрыв слушателям, какие это, интересно, нормы.
«До ситуации признания нуждаемости!» — бесстыдная суть «раннего выявления семейного неблагополучия», задачи нац.стратегии в интересах детей. Эта практика, внедряемая этим и двумя другими фондами через регионы, принимающие соответствующие регламенты. Понимая юридическую шаткость этих регламентов, наши оппоненты пытаются узаконить эту и другие ювенальные практики — дескать, жизнь изменилась, закон надо менять.
В этом принципиальная разница наших позиций в споре о законодательстве — мы стараемся защитить и укрепить здоровую основу законодательства от вожделений новейшего времени, поставить заслон практикам, которые они наработали. Они же хотят узаконить то, что мы эти годы называли ювенальным беззаконием, а для них было «пилотным режимом» или инновацией.
Итак, в вопросе о перехвате функций полиции мы увидели вместе О. Ю. Баталину, Минобрнауки и М. В. Гордееву, аргументация которых сводится к заинтересованности «сопроводителей» в технологиях «раннего выявления неблагополучия» и «социального сопровождения».
Пожелания, высказанные участниками осенних слушаний по поводу вопроса о немедленном отобрании, дают основания вернуться к весенней версии законопроекта, которая на эти пожелания отвечала. В нем нет ни «экспресс-судов по отобранию» как в варианте Минобрнауки ни какого бы то ни было расширения функций полиции.
Опыт осенних слушаний и бурлений после них, ясно продемонстрировал — сейчас нужны не эмоциональные накачки читателей блогов статьями об очередной ювенальной «зраде» или антиювенальной «перемоге», а вдумчивое и широкое распространение правильных представлений, основанных на анализе интересов.